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前立委黄淑英回顾--

拼凑当改革--粗糙立法民众受害

2011/02/24

  全民健保因为长期亏损、保费计收不公加上医疗资源配置不当,必须修法。自2004年起,历经众多专家学者与民间团体的讨论,民进党政府在2007年提出以「家户总所得」作为计费基础的「二代健保」,然未能进入审议。国民党政府作若干修正后,再度提出「二代健保」修正草案,于2010年4月进入立法院卫环委员会审议。15年来第一次大修,社会寄予莫大的期待。然政府仅想解决财务的问题,在草案中,仅针对保费计收的费基从现行「六类十四目」改成「家户总所得」,对于民众所关切的资源配置、医疗品质等面向均未着墨!因此,我与民间监督健保联盟合作,提出健保修正草案,以「家户总所得」作为计费基础,为求公平,将所得定义扩大,纳入退职所得、分离课税、资本利得等项目;另外,也明订抑制药价差、医疗浪费及提升医疗照护等之条文。

二代健保修法,国民党党鞭坐镇委员会,在急什幺?

  回顾整个健保法的审查只能用粗糙二字形容。为了怕影响五都选举,加上杨署长执意要在6─7月离职,国民党必须赶进度,才能在6月休会前三读通过。因此,他们盘算:先花2-3个小时将条文「唸过」一遍,没有争议的的条文,先通过,有争议的就「象徵性地」讨论一下,大概两、三天就可以完成委员会的审查,再用表决将整个草案以「保留协商」的方式送出委员会,政党协商一个月的期限一过,就可以逕入院会表决。

  然事不如人愿,由于法案非常专业、複杂及陌生,所以审查进行很慢,第二天国民党党鞭林益世委员和小党鞭林鸿池委员,在下午3点多就进卫环委员会指挥坐镇,此后,国民党委员就不再热络地发言讨论。5月20日委员会进行第七次委员会的审查,下午6点左右,国民党党鞭林益世再度进到委员会,强力监督、指挥,要杨丽环召委「快表决、快表决!」,让修正草案出委员会,进入协商。虽然在委会员作成决议,要求政党协商需在委员会内以公开、录影方式进行。但出委员会的草案可以说是空壳,其中26条最重要的核心条文,完全没有共识!

  一直以来,卫环委员会是立法院里8个委员会中最能维持「理性讨论」的委员会。但国民党的大小党鞭坐镇委员会,监督委员会的进行,阻碍了「理性的讨论」,干预「委员的自主性」。二代健保的修法,非常严肃,因为它有重大的基本改变,关係健保之永续经营,因此必须深入的了解、充分的讨论及反覆的辩论。但是,因为选举等因素,要草率、仓促的通过,实在无法令人接受!

谁杀了二代健保?

  因为大家对于该法案有诸多意见,包括家户总所得的费基项目、单身户保费过高、药价黑洞等问题,二代健保修法最后未排进5月会期院会,也未能在八月临时会通过。然在总统府的强力压力下,临时会违背委员会的决议作成「由王院长召开修法政党协商,并于12月7日前完成修法」的结论。最后,健保修法还是落入社会无法监督、喊价、暗室协商的下场,也种下后来杨署长说「他们(国民党)修他们的法」的恶果。

  就在朝野协商的前夕,卫生署于11月26日提出第二版二代健保,加入「设算所得」机制,即「虚拟所得」,引起社会一片反对声浪,更令人错愕的是12月7日表决前,国民党党团会议推翻行政院以「家户总所得」为费基的二代健保,并于10天后提出第三版健保修正案,回归「六类十四目」的计费方式,加上「补充保费」挹注健保!一部攸关台湾人民健康权益的重要法案突然急转弯,在没有任何民主审议的程序下,于隔年1月4日国民党动用多数优势,强行表决通过。 

  在政治操作下,泛蓝媒体配合行政团队把苗头指向我,说我是「有心人炒作虚拟所得污名化二代健保!」,使得二代健保修法触礁。事实上,真正终结二代健保的是杨署长的同事,财政部长李述德,他说,家户总所得制度卫生署作不来!说服了财政委员,一夕间顺着「虚拟所得」引发的反弹,将二代修法划下句点。

  花了7、8年的专业努力而整合出来的制度在一夕间被花了7、8天的门外汉拼凑版取代。没有讨论、没有试算、没有评估,只有多数优势和自我感觉良好,这种国家的立法品质真是堪忧!  

家户总所得的问题

  所谓的家户总所得制度是指:以税籍家户的总所得作为缴纳保费的基础,一户缴一份保费,不再加计眷口数。

  台湾要实施以家户总所得为费基的健保制度,在体质上有3个不合的地方必须克服:

一、所得的定义:我国所得税法的所得和他国不同,很多所得因为政治的因素、图利特定族群、或分离课税不列入缴税的项目,导致税制的不公平。卫生署为了行政的方便将家户总所得定义为税制的所得,将税制的不公平複製并扩大到健保。所以,引起诸多的争议。

二、家户的定义:在台湾60岁以上无业被抚养的人口可以和抚养者合併报税。当家户定义为税户时,缴保费的家户就会减少。造成无家眷的单身负担不合理地加重。杨署长不去想如何克服这个问题,只要求「单身」要作善事。

三、地下经济猖獗:我国的税籍资料显示有42%的家户没有税籍资料。没有税籍资料并不表示没有收入,炒股、炒地大户、路边摊、零售店、两本帐本的公司股东多是不申报所得税。 

我多次提出上述的质疑,希望卫生署能就这些问题作有效的、合理的规範。奈何杨署长一昧认为那是税制改革的问题,是财政部的问题,不是卫生署的事!

虚拟所得和基本保费

  11月26日卫生署突然提出了在委员会时没有讨论过「设算所得」机制,亦即没有税籍所得资料者,以其投保社会保险之投保金额「设算」为所得,即所谓的「虚拟所得」。卫生署可能是终于听进去了,但思考的不够周延,解决方法错误,造成没有所得者---家庭主妇、失业劳工要以17280元作为虚拟所得计缴保费,但一个月领退休金六万元的退休人员却不用缴任何健保费的荒缪现象!

  卫生署一句「虚拟所得是有心人士污名化二代健保」的说法,完全抹煞了理性讨论的空间。设算所得合理吗?

  根据二代健保修法第二十一条:「缴费义务人及其配偶、受抚养亲属之保险费,依其所得总额乘以健保费率计算之。被保险人之个人所得总额,不得低于其参加其他社会保险之投保总金额」。将一个没有收入的家庭主妇的个人总所得设在国保投保金额17,280元,不是虚拟所得,是什幺?

  再者,依据健保法草案第三条的「所得定义」:一、依所得税法规定应申报之综合所得总额 二、所得税法第四条第一项第一款及第二款所定免纳所得之所得」。很清楚没有虚拟所得的项目。所以第21条和第3条互相矛盾,还是卫生署要狡辩:后条优于前条?。但是,令人遗憾的是:我每提一个质疑,就被卫生署视为「政治操作」。他们没有说服人的学理或数据,仅以一张嘴的说词来因应:「不可能每一个人都满意」、「没有完美的制度」、「要作善事」、「他们的专业不足」等说词,这是一个政府负责任的作为或态度吗?

  事实上,二代健保如果加入我提出的「基本保费」概念是可行的。在家户总所得的架构下,未成年的小孩不要加计基本保费;成年人收入低于下限者,每个人就缴基本保费。虚拟所得不但于法矛盾,也不能有效解决无眷属单身负担过重的问题,因为有近280万老人依赖人口将隐入税籍家户,不用缴保费。目前台湾的老年人口佔10.6%,已经进入老化社会,7年后将进入14%的老人社会。基本保费的制度让现在已经在缴费的老人人口都继续缴保费,未来才不会造成年轻人无法承担的冲击。

拼凑当改革 一代不如一代

6类14目的问题

  现制六类十四目,肇因于当时健保源于劳保,加上匆促上路,故以「职业」类别作为投保基础,然却产生许多不公平、不合理的问题。首先,一般受雇者依其薪资投保,其眷属如没有工作的配偶、父母和小孩则按人数加计同样的保费(但就缴到3人)。没有收入的眷属要缴一样的保费,这对眷口多又只有一份普通收入的人而言,负担很重。其次,政府补助不一,不公平。一般受雇者政府补助10%,有工作而无固定雇主者(投保职业工会)补助40%,失业或无业者(投保区、乡公所)补助40%,自营商、专门职业或技术人员没有补助,且补助40%的人口中有许多是地下经济的人口或高收入者,相当不合理。其三,失业者的保费以全国平均保费百分之六十计之(目前是749元)。失业者没有收入却要和收入4万多的人缴一样多的保费,违反量能负担原则!

  这种种的问题,当医疗费用逐年增加,因费基不够大,必须调高费率时,不公平的现象就会愈加严重。行政院罔顾费基计算不公平的事实,只想从扩大费基来解决健保财务问题,因此提出了补充保费来挹注健保。然行政院所提出的「拼装」版健保不但未解决六类十四目的相同所得缴交不同保费、弱势家庭负担过重的老问题,双轨的保费、费率计算方式,更是章法错乱、扩大不公,加重民众负担!

补充保费的问题

  「补充保费」应该是政府为了改善财务赤字,以「税」或「捐」的方式挹注健保。然国民党却要求民众及雇主分担,而民众的负担又显然多于雇主。因此,当政府分担比不少于36%(维持目前分担比)时,即使费率降低,也还是双轨的民众分担比增加!  

  卫生署提出补充保费,却说不出逻辑及原则─为何是这些所得?为合是2%?为何是单笔计?为何要有上、下限?观其内涵,卫生署选择补充保费的所得项目是柿子挑软的吃,违反水平公平。检视第31条加计保费所得之选择,股利、利息计入,退职金、房屋等财产交易所得不纳入;公司行号的商业租赁加计,排除住宅的租赁。其理由部分是选票的考量,部分是方便保费收取的行政作业,并不是站在公平的立场上思考。「所得」对于每一个人的意义都不一样,房租、利息对一些老人是赖以维生的所得,兼差是家庭负担重者必要的所得,但是卫生署擅自给了一个「额外」的定位,并收取高于一般费率2%的补充保费。另外有些退休老人领优渥的退职金却不用缴补充保费!

  其次,相较于二代将家户总所得订为1000万上限,健保拼装车将股利、利息、其他业务所得等所得项目之补充性保费之上限订为单笔金额上限为1000万元,亦即只要每笔所得低于1000万元,每笔所得都要缴高达20万的补充性保费,个人补充保费无上限的!要求富人在「量能负担」的道理上多缴保费,是社会的共识,但也应在合理的範围内。

  从2004年我还在台湾女人连线时,就与许多社运团体成立「民间监督健保联盟」(督保盟)关心二代健保至今。现在,有这样的机会站在一个立法者的身份来修法,很高兴,也很惶恐。因为自知专业的不足,在这9个月里,我积极地去了解个人综所税、听取各界专家、学者的意见、在委员会里认真地审议、又跨蓝绿共同举办了5场公听会,希望能让我们的修法能有效改善财务的困境、保费的负担更公平、医疗品质提升、药价黑洞缩减、医药的关係者觉得平衡。很遗憾的!此次的修法虽然在我的坚持下,将逾专利药,从第一年开始至第五年逐步调降至合理价格,部分解决了药价差的问题,然攸关人民重大权益的保费收取方式,却还是原地踏步,甚至比目前的健保更为不合理!健保修正案虽已通过,但健保真正不公平、不合理的问题仍未解决,明年将如何执行健保新制也需要大家的监督,健保改革尚未成功,同志仍须努力!未来我仍会持续与督保盟、民间团体共同合作努力,让健保资源配置合理、提升民众就医品质、健保可以永续经营!

 

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